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[김태일의 좋은 정부 만들기]기획예산처의 역사, 그리고 앞으로의 기대

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작성자 행복이
댓글 0건 조회 73회 작성일 26-04-26 23:28

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우여곡절 끝에 기획예산처가 출범한 지 100일이 지났고, 초대 장관이 임명된 지는 한 달이 지났다. 기존 기획재정부가 둘로 쪼개지면서 재정경제부와 함께 탄생한 조직이다. 기획예산처라는 이름이 보여주듯 국가 발전 전략 기획과 예산 편성을 맡는다. 기획예산처 업무 중 기획은 미래를 준비하는 것이다. 이에 비해 재정·경제 정책을 총괄하는 재정경제부 업무는 대체로 현안에 대응하는 것이다.
현안 대응과 미래 준비를 한 부처에 둘지, 분리할지는 행정조직 분야에서 오래된 논쟁 중 하나이다. 둘이 한 부처 내에 있으면 현안 대응에 치우치기 마련이다. 당장 급한 일부터 처리하다 보면, 앞날을 예측하고 대비하는 데 많은 시간을 쏟기는 힘들기 때문이다. 한편, 기획이 실행력을 지니려면 예산이 뒷받침되어야 한다. 그래서 미래 준비를 중요하게 생각한다면 기획과 재정·경제 현안 대응은 분리하고, 예산은 기획과 함께 두는 게 좋다.
대한민국 정부 수립 이후 지금까지 정부조직 편제를 보면, 기획·예산과 재정·경제 현안 대응을 두 부처로 나눈 적도 있고 한 부처에 몰아준 때도 있다. 분리의 논리는 이해하겠는데, 통합의 이유는 무엇일까. 하나는 ‘기획’에 대한 거부감 때문이다. 기획은 영어로 planning인데, 이는 계획으로도 번역된다. 국가 발전을 위한 계획 수립에는 여러 분야가 포함되지만, 대표는 경제이다. 그런데 경제계획 혹은 계획경제는 사회주의 체제의 본질적 속성이다. 정부가 경제를 계획하고 실행하는 건 자본주의 시장경제 원칙에 맞지 않는다. 또 하나는 예산 편성과 국고 관리는 한 부처가 맡는 게 효율적이라는 것이다.
통합과 분리 반복해온 기획과 재정
우리 제헌헌법에는 의외로 사회주의적인 요소가 꽤 들어 있다. 20세기 초반의 독일, 바이마르공화국 헌법을 많이 참고했기 때문이라고 한다. 경제를 전적으로 시장에 맡기는 대신 상당 부분 정부 개입을 허용했다. 한편 일제강점기 후반은 전시 경제체제로서 계획 (혹은 통제) 경제에 익숙했다. 이래저래 신생 대한민국의 발전 전략을 수립하는 기획을 중시할 수밖에 없었다. 그에 따라 기획과 예산을 전담하는 기획처라는 대규모 조직을 만들었다. 대한민국 정부 수립과 동시에 공포된 정부조직법은 기획처의 업무를 ‘재정·경제·금융·산업·자재와 물가에 관한 종합 계획 수립과 예산 편성’이라고 규정했다. 기획처는 6·25전쟁 후 예산 업무를 재무부로 이관하고, 명칭도 부흥부로 변경하면서 ‘산업경제의 부흥에 관한 종합적 계획과 그 실시의 관리·조정’에 집중했다.
기획·예산 전담 부처 전성기는 개발연대 시절이다. 고도성장의 문을 연 박정희 정부는 경제기획원을 만들어서 수차례에 걸친 경제개발 5개년 계획을 이끌었다. 당시 정부조직법은 경제기획원 업무를 ‘국민경제의 종합적 개발계획 수립과 발전, 예산 편성과 집행, 국내외 가용자원 동원, 투자 및 기술 발전 계획의 종합적 조정’이라고 명시했다. 시장경제 체제로 보기 힘든 막강한 권한이다.
30년 넘게 맹위를 떨친 경제기획원은 김영삼 정부에서 재무부와 합쳐져 재정경제원이 되었다. ‘기획’이란 단어가 빠진 것에서 알 수 있듯, 기획 기능은 대폭 축소됐다. 개발연대의 정부 주도 성장 대신 시장의 자율성을 중시하겠다는 뜻이었다. 혹자는 정부 기획 기능이 축소된 채 시장 주도 개방경제로 성급히 이행한 것이 외환위기의 한 원인이었다고 말한다.
통합에 따른 기획 기능 약화가 외환위기에 얼마나 책임 있는지는 모르겠지만, 어쨌든 김대중 정부는 재정경제원을 기획예산처와 재정경제부로 분리했다. 단, 당시 기획예산처 업무는 개발연대의 경제기획원과는 판이했다. 당시 정부조직법은 이를 ‘예산 정책, 예산 편성 및 집행 관리와 재정·행정 개혁’으로 명시했다. 경제구조가 성숙해 더 이상 개발연대의 경제계획은 맞지 않게 된 데다, 당시는 외환위기 직후로서 경제·사회 각 분야에서 개혁을 추진해야 하는 상황이었기 때문이다. 김대중·노무현 정부 시절 기획예산처는 성과 중심 행정, 공공기관 개혁, 재정제도 혁신 등 다양한 개혁을 이뤄냈다.
업무간 분절화 극복해야 성과 높여
효율을 강조했던 이명박 정부는 기획예산처와 재정경제부를 다시 합쳐 기획재정부를 만들었다. 단, 과거 재정경제원에 대한 비판을 의식해, 기획이라는 명칭은 살렸다. 17년간 존속한 기획재정부는 이재명 정부에서 다시 기획예산처와 재정경제부로 분리됐다. 이번에는 김대중·노무현 정부 때와 무엇이 같고 무엇이 다를까? 정부조직법은 현 기획예산처 업무로 ‘중장기 국가 발전 전략 및 재정 정책 수립, 예산·편성·집행, 성과관리, 국가채무’를 명시하고 있다. 김대중·노무현 정부의 기획 업무가 행·재정 개혁에 치중했다면, 이재명 정부에서는 중장기 전략 수립, 성과관리, 국가채무 관리에 방점을 두고 있다.
현재 기획예산처는 모든 정부 부처 사업 예산을 평가해 비효율적 사업, 느슨한 경비 쳐내는 작업을 진행 중이다. 조만간 지방교육재정교부금, 기초연금 등 굵직한 지출 구조조정도 시행할 예정이다. 또한 ‘2045 미래 비전’도 발표할 것이라고 한다. 재원 조달 방안 미비로 비판받은 노무현 정부 때의 ‘비전 2030’을 반면교사 삼아 재원 조달 방안도 고민하겠다고 한다.
이들은 법이 정한 기획예산처 미션에 부합하는 것으로 긍정적이다. 다만, 여기에 한 가지 추가할 것을 당부한다. 바로 ‘분절화 극복’이다. 정부 정책은 상호 영향을 미치는 복수의 하위 업무들로 구성돼 있다. 업무 간 활발히 소통하고 계속 조정해나가야 효과적인 정책 목표 달성이 가능하다. 대한민국 공무원은 열심히 일한다. 하지만 분절된 체계에서 자기 업무에만 몰두하다 보니 소통 및 조정은 신경 쓰지 못한다. 그래서 각자는 성실히 일하지만, 전체로서의 성과는 미흡한 경우가 부지기수다.
성과관리 역시 법이 규정한 기획예산처 업무이다. 성과관리에는 지출 절감도 필요하다. 하지만 더 중요한 것은 성과 자체를 높이는 것이다. 나는 행정의 분절화 극복이 정책 성과 향상에 가장 중요하다고 생각한다. 그리고 이는 새로 출범한 기획예산처의 핵심 업무가 되어야 한다고 믿는다. 기획예산처 파이팅!
지난 20일 오후 서울 양천구 안양천로 양천자원회수시설 앞 전광판에는 차량 대수와 현재 반입량이 모두 0으로 표시돼 있었다. 평소라면 생활쓰레기를 싣고 분주히 오갔을 차량이 하나도 보이지 않았다. 지난 19일부터 45일간 대정비에 들어갔기 때문이다.
이곳에 설치된 소각로는 연 1회 대정비를 받는다. 이번 대정비는 평소보다 15일 길게 잡았다. 분진을 걸러내는 ‘백필터’ 교체가 필요해서다. 소각로 2개 중 지난 주말 2번 소각로를 먼저 껐고, 이날부터 본격 정비가 시작됐다.
박세영 양천자원회수시설 소장은 “900도에 달하는 소각로는 2~3일 기다려야 사람이 들어가 작업할 수 있을 만큼 식는다”고 말했다.
이곳에선 양천·강서·영등포 등 3개 자치구에서 발생한 생활폐기물(종량제 봉투)을 소각한다. 하루 처리량은 400t이지만, 대개 80% 수준으로 가동한다. 서울시 관리·감독 아래 민간업체 환경에너지솔루션이 수탁 운영한다.
자원회수시설을 보유한 구를 ‘입지구’라고 한다. 양천구도 입지구로 쓰레기 처리 걱정이 없는 곳이지만 올해 1월 수도권 생활폐기물 직매립이 금지되면서 상황이 달라졌다. 정부는 소각재 매립만 허용하고 쓰레기 직매립은 금지했는데 ‘소각장 정비’ 상황을 ‘예외’로 인정해 직매립을 한시적으로 허용할지, 허용량이 얼마나 될지 확실치 않았다. 따라서 대정비를 앞두고 양천구는 지난달 민간업체와 쓰레기 처리 위탁 계약에 나섰다. 구 관계자는 “원래대로 매립지로 안 가면 당장 정비 기간에 처리할 데가 없으니 민간 위탁 계약을 추진한 것”이라고 말했다.
그런데 기후에너지환경부와 서울·경기·인천은 지난달 22일 예외적 직매립 허용량 16만3000t(서울 8만2335t)에 합의했다. 이 결정이 늦게 나오면서 일부 서울 자치구는 난감한 상황에 부닥쳤다. 강서구는 지난 1월 연간 생활쓰레기 4만t 중 1만3000t을 처리하도록 민간에 위탁했다. 전년보다 2배가량 늘린 규모다. 민간 소각업체들은 예외적 직매립이 허용되면서 계약 물량만큼 받지 못할까 걱정하고 있다. 구 관계자는 “예외적 반입이 허용된 건 환영하지만, 계약상 일정 부분을 민간으로 주지 않으면 안 되는 상황”이라고 말했다.
직매립 금지는 쓰레기 감축을 병행해야 효과적인데, 이 또한 엇박자가 나고 있다. 정부는 지난해 12월 폐기물 부담금의 단계적 인상, 컵 따로 계산제, 일회용 빨대 규제 등이 담긴 ‘탈플라스틱 종합대책’ 초안을 발표했다.
환경단체를 중심으로 재활용에만 초점을 맞추고, 문제의 핵심인 플라스틱 원재료 생산 감축 목표가 빠졌다는 비판이 나왔다. 박상현 녹색연합 정책팀 활동가는 “재사용·다회용기 시스템 도입 등 플라스틱 원료 물질 생산 감축을 시작해야 한다”며 “전체적인 감량을 하지 않은 채 플라스틱 폐기물의 재활용에만 그친다면 직매립 금지 실효성에도 악영향을 주게 된다”고 말했다.
정부가 플라스틱 빨대의 대체재로 종이빨대를 권하다 갑자기 일회용 빨대 전체를 금지하는 방향으로 정책을 바꾸면서 전국의 종이빨대 생산업체 17곳 중 13곳이 문을 닫기도 했다. 친환경 제품 전문기업 리앤비의 이헌국 대표는 “우린 종이 포크와 나이프, 식기류 등으로 사업을 다각화해 버텼지만 다른 업체들은 시설을 팔고 업종을 전환하거나 파산한 사례도 있다”며 “정부의 친환경 정책이 이렇게 오락가락하면 누가 친환경 분야에 투자하겠느냐”고 지적했다.
제주의 대표적인 부속 도서인 우도에서 운행이 금지된 전동카트가 여전히 관광객에게 대여되는 것으로 나타났다. 도는 전동카트의 무등록·무보험 운행이 관광객 피해로 이어질 것을 우려해 강력하게 단속하기로 했다.
제주도는 지난 20일부터 한 달간 제주시 우도면 내 불법 이동수단 운행을 차단하기 위한 유관기관 합동 단속에 돌입했다고 22일 밝혔다. 이번 단속은 지난달 19일부터 시행된 ‘우도 운행제한 4차 연장 변경 명령’ 실효성을 높이기 위한 것이다.
우도에서는 현재 운행이 금지된 전동카트를 관광객에게 대여하는 행위가 지속되는 것으로 확인됐다. 주로 골프장에서 쓰이는 전동카트가 무등록, 책임보험 미가입 상태에서 일반 도로를 달리는 것이다. 자칫 사고가 발생했을 때 관광객이 제대로 된 보상을 받지 못할 뿐만 아니라 수리비까지 떠안을 수 있다.
도 관계자는 “잇단 단속에 4개 업체 중 3개 업체가 관련 영업을 중단했으나 여전히 1개 업체에서 전동카트 35대를 포함해 무등록 이륜차와 다인승 전기이동장치 등 77대를 운영 중”이라며 “해당 업체에 지난달부터 212건 과태료를 부과했지만 요지부동”이라고 말했다. 도는 이번 단속을 통해 무등록 전동카트, 책임보험 미가입 차량, 사용신고 미대상 이륜차 등을 중점 점검한다. 아울러 지난 4차 명령에서 금지된 원동기장치자전거, 개인형 이동장치(PM) 운행 여부도 집중적으로 확인한다.
도는 이번 단속과 함께 세무조사도 의뢰할 방침이라고 밝혔다. 도 관계자는 “이번 집중 단속으로 우도 내 불법 이동수단 운행을 차단할 방침”이라고 밝혔다.

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